Concesión a Aerodom, resultado de un concurso controversial

Dice el presidente Luis Abinader que en 24 años del contrato, el Estado dominicano “no ha recibido ni un centavo”, otros consideran el convenio como “un contrato incalificable”. En la foto, vista del Aeropuerto Internacional de las Américas José Francisco Peña Gómez.

Santo Domingo.- Según el presidente Luis Abinader, Aerodom no pagó ni un solo centavo por la concesión de los seis aeropuertos del Estado durante 24 años. Tampoco pagó impuestos de ningún tipo, ni por la venta multimillonaria de acciones que ocurrió en dos ocasiones por montos que podrían llegar a los US$2,000 millones.

Además, el Estado le cedió medalaganariamente tasas que antes cobraba el erario público, lo que reafirma que, lejos de ganar, como predijo el doctor Jottin Cury Elías, estamos ante “un contrato incalificable, elaborado con la intención de empobrecer el patrimonio de la Nación”.

Otra gran justificación de las autoridades para otorgar en 1999 la concesión de los aeropuertos estatales a Aerodom fue el “bajo nivel de afectación económica que tiene su propuesta para el Estado dominicano y para los usuarios”, según el responsable en la práctica de la licitación, Vitelio Mejía, quien poco después pasó a estar formalmente en nómina del grupo de empresas de los Hazoury como su consultor jurídico. No fue cierto.

Aerodom hizo sus proyecciones económicas a 20 años vista (la concesión era por 15) basándose en un flujo de pasajeros ampliamente optimista para aplicar menos gravámenes. En la manga se guardaba la excusa de que la bajada de pasajeros prevista suponía una ruptura del equilibrio económico, con lo que podía justificar nuevas prebendas.

Las otras postulantes se ajustaron al periodo de duración exigido. Además, todas, excepto Aerodom, consideraban necesario tener en cuenta la inversión que ameritaría construir un nuevo aeropuerto en El Catey, pues no veían viable la ampliación de Arroyo Barril, como finalmente ocurrió. La consultora técnica Initec, contratada por Aerodom y que también era la supervisora oficial del Estado, ya sabía de esa inviabilidad. Sin embargo, Aerodom defendió que no era necesario «botar» dinero en una nueva terminal cuando ya estaba Arroyo Barril, que solo necesitaría ampliar la pista.

La comisión de evaluación consideró, por ejemplo, que la candidatura de ADP-GTM-MENDEZ supondría unos US$927 millones de pérdidas para el Estado en impuestos y tasas, porque pedía que el Estado le traspasase el impuesto de salida a los pasajeros de US$10 que percibía la DGII, así como la tasa aeronáutica por libra transportada por las líneas aéreas de US$0.02, que venía percibiendo la Dirección de Aeronáutica Civil.

La propuesta del grupo CAMMAQUIP/OADSA no afectaba a los ingresos del Estado, pero sí al bolsillo de los usuarios, pues proponía un nuevo cargo de US$10 por pasajero, lo que significaría unos US$705 millones para invertir en los aeropuertos, incluida la construcción de El Catey.

Pronto quedaron confirmadas las sospechas de que alguien había filtrado las propuestas para que Aerodom jugase con ventaja y que se unían a las apreciaciones previas de la revista Rumbo de que la oferta que iban a presentar los dueños de Aerodom “viaja en primera clase, con viento de cola y parecería que la tripulación está a su servicio”.  Aerodom se refiere, sin nombrar a sus competidores, a que “para Aerodom sería fácil proponer, por ejemplo, crear una nueva tasa aeroportuaria de US$10.00”, “sería cómodo proponer aumentar derechos existentes -por ejemplo respecto de  la Contribución de Salida- de US$10.00 que es el monto actual, por pasajero, a US$20.00, es decir, US$10.00 adicionales”.

Sin embargo, en su oferta confesaba que “lo anterior contrasta sensiblemente con su filosofía, ya ampliamente expuesta, de que la estructura impositiva del sector de la aviación no admite trastornos tributarios mayores. En todo caso, ¿qué necesidad tiene el Estado de aumentar tasas o crear nuevos cargos a través de la Concesionaria?”.

Así, sus luego empleados, Vitelio Mejía y Álex Santana, junto a otros evaluadores, descartaron a los competidores con esos mismos argumentos y apoyaron a Aerodom porque “no representa pérdidas para el Estado dominicano, respecto de los ingresos que actualmente percibe por concepto de impuestos de salida, ni respecto de las tasas y derechos aeronáuticos por pasajeros y carga transportadas, ni implica carga adicional en perjuicio de los pasajeros que utilizan los aeropuertos internacionales de Las Américas, Puerto Plata y Barahona, salvo el cargo propuesto para el Aeropuerto Internacional de Arroyo Barril de US$5.00 por pasajero, efectivo cuando entre en operación esta terminal para vuelos transoceánicos”.

La realidad fue algo distinta. Aerodom introdujo, por ejemplo, dos cargos bastante importantes contra el Estado, las líneas aéreas y los viajeros. Por un lado, aplicaba una homologación de monedas para tarifas contenidas en el Reglamento 2658. Desde 1981 hasta 1990, se cobraban RD$1.50 a cada pasajero entrante y RD$3 al viajero que salía en vuelos regulares del país.  Los de vuelos charters se gravaban en dólares. A partir de 1990, con el decreto 382, se transformó en US$0.24 y US$0.48, respectivamente. Lo que hizo Aerodom fue transformar los RD$1.5 y RD$3 directamente en US$1.5 y US$3, cobros que el Estado cedió en exclusiva a Aerodom. Concretamente, en el artículo 5 del contrato, que también contempla la cesión a la concesionaria de “todos los demás derechos, tarifas y cargos de cualquier naturaleza derivados de los Aeropuertos y de las Actividades Aeroportuarias”.

De acuerdo a las proyecciones de pasajeros, solo en el Aeropuerto Internacional de Las Américas, si no se hubieran modificado esas tasas, en los 15 años de la concesión se ingresarían unos US$19 millones. Con la homologación efectuada por Aerodom, los ingresos generados ascenderían a unos US$119 millones. Como el contrato que se asignó a Aerodom fue, antojadizamente, de 20 años, estos cálculos, hechos a la baja, supondrían más de US$177 millones, solo en el AILA. Habría que sumar los ingresos generados por el resto de aeropuertos concesionados sólo por esa tasa y tener en cuenta que el Estado Dominicano decidió agraciarla posteriormente con dos ampliaciones del periodo de concesión, que la colocaron en 30 años. Otra renuncia de ingresos del Estado, una más, en beneficio de los dueños de Aerodom.

En segundo lugar, Aerodom, dado el conocimiento de todas las prácticas de las líneas aéreas que le daba contar entre sus socios con José Luis Abraham, supo que las compañías de aviación estaban cobrando de manera al menos “alegal” US$2.50 por pasajero que, después de cobrarse como compensación por determinados costos, se mantuvo por costumbre, aunque no existiesen ya. Al parecer, tampoco el Estado conocía esto, mucho menos las otras postulantes al concurso de licitación. Aerodom plantea que las líneas aéreas sigan cobrándolo, pero que se lo transfieran a la concesionaria. El Estado Dominicano, en vez de quedarse con el ingreso o informar al resto de postulantes para que lo manejaran en sus proyecciones económicas, admitió que la candidata Aerodom se quedase con esta “tasa” y no informó a los competidores para recalcular sus ofertas.

El contrato de concesión da carta de naturaleza a esta tasa como “Cargo por Infraestructura Aeroportuaria”, y cede, además, “los derechos por servicio de manejo de equipaje, a razón de US$1.50 por pasajero de entrada y US$1.50 por pasajero de salida (en adelante el ‘Cargo por Manejo de Equipaje’)”. Igualmente, “los derechos por servicio de seguridad auxiliar, a razón de US$1.50 por pasajero de salida”, así como una “tarifa adicional por infraestructura de US$5.00 por pasajeros de entrada y salida en vuelos internacionales” del Aeropuerto de Samaná.

Además, el contrato establece que la concesionaria se quedaría con “todas las tarifas, cuotas, derechos, contribuciones u otros cargos aeroportuarios de cualquier naturaleza en los Aeropuertos (con excepción de los Ingresos Reservados)”, lo que incluía las tarifas por aterrizaje de aeronaves, iluminación de las pistas, y le daba la potestad de “determinar cualesquiera otras”. La cesión baja al detalle de referirse, entre otras, a la cesión de la explotación del parqueo o hasta la “tasa por concepto de publicidad y propaganda”, “tarifas aplicables a vehículos de transporte público, incluyendo carros, taxis y autobuses» por recoger o dejar pasajeros en los aeropuertos y también «porcentaje actual o cargo por galón a la venta de combustible de aviación cobrado a las líneas aéreas directamente o a través de terceros”. Asimismo, las nuevas que se generasen por otras “oportunidades de negocios”.

Posteriormente, el Estado Dominicano autorizó a Aerodom, mediante el adéndum de 22 de marzo de 2004, “a retener en sus manos y en su beneficio” una tasa de US$1.30 por pasajero que venía recibiendo el Departamento Aeroportuario (Decretos 172-01 y 1026-01, para destinarla a la construcción de El Catey, a la que se había comprometido Aerodom con cargo a los US$477 millones que debía invertir obligatoriamente más otros US$85 millones para promocionar el país.

Después de la inauguración, en 2006, Aerodom siguió cobrándola, pues se incluyó la fórmula “hasta tanto se incremente de manera comprobada el tráfico de pasajeros hasta los niveles originalmente proyectados”. ¿Quién hizo esa proyección? Aerodom. Como presentó unas perspectivas muy halagüeñas, casi irreales, para ganar a los otros competidores, aquella fórmula sirvió para esgrimir en cualquier momento la rotura del equilibrio económico para conseguir más beneficios del Estado.

Otras cesiones fueron US$1.00 por cada pasajero que se deducía de lo que las aerolíneas venían pagando al Estado, para adelantar esos fondos de “contratación” del “upgrade de los equipos aeronáuticos”, que corrían de cuenta del Gobierno.

Así las cosas, una resolución de 10 de julio de 2008 del Departamento Aeroportuario, en vísperas de la primera venta de la concesión a un tercero, establecía que Aerodom estaba cobrando un total de US$15.30 por pasajero que entrara o saliera del país, que subía a US$20.30 en el caso del Aeropuerto de Samaná.

Estas renuncias del Estado a tasas y derechos a favor de Aerodom, incrementadas posteriormente, echaban por el piso la justificación de que se había otorgado a Aerodom la concesión por no incrementar las tasas en detrimento del Estado y los usuarios. Además de que el Estado no recibió ni un solo centavo por la concesión de los aeropuertos durante todos estos años, tuvo que ver mermados sus ingresos a favor de Aerodom. Un negocio redondo.

Revista Rumbo (número 233, 20 de julio de 1998)

La concesión a Aerodom fue el resultado de un concurso controversial.- Todo en torno a dicha concesión pintó mal desde el principio. Para empezar, antes siquiera de que se convocase la licitación internacional, ya se sospechaba quiénes ganarían el concurso, según contaba la desaparecida revista Rumbo (número 233, 20 de julio de 1998) en un reportaje titulado "¿Quién aterrizará el jugoso contrato de los aeropuertos?"

La histórica publicación refería los aprestos para convocar una licitación apresuradamente, y mencionaba como aventajados postulantes al "español Jesús Barderas y Abraham Hazoury, con el aval del abogado José Luis Abraham, miembro de la Junta Aeronáutica y protagonista de un serio escándalo al principio de la administración peledeísta". También decía que su iniciativa "viaja en primera clase, con viento de cola y parecería que la tripulación está a su servicio".

La misma sensación de que "la tripulación está a su servicio" cundió durante el proceso de licitación, según diversas personas que participaron en él. Máxime cuando, nada más proclamar a Aerodom como ganadora, se supo que destacados miembros de la comisión licitadora pasaron a ser empleados de las compañías de los beneficiados, al margen de vínculos conocidos de incumbentes con varios socios. Entre quienes entraron en nómina destacó el responsable en la práctica del concurso: Vitelio Mejía, director de Aeronáutica Civil, contratado como asesor legal por las empresas de los socios mayoritarios de Aerodom. Otro comisionista relevante, Álex Santana, quien había fungido como uno de los representantes de la Asociación de Líneas Aéreas en la comisión licitadora y que se decantó siempre por Aerodom, pasó oficialmente a la nómina del consorcio ganador como director de Operaciones y, luego, director ejecutivo.

Todos los criterios de evaluación de las candidaturas fueron muy subjetivos. Lo más llamativo fue que el concurso internacional se convocó para una concesión de quince años de duración. A ese periodo ajustaron todos los postulantes sus ofertas y proyecciones económicas, excepto Aerodom, que, sin sujetarse al plazo taxativo de quince años, proponía dos opciones: «Un plazo de Concesión de 15 años, con una opción de renovación automática de 10 años»; y, en segundo lugar, «un plazo de Concesión a 20 años, puro y simple».

La comisión licitadora le dio directamente la concesión por veinte años. Ni se molestó en dar antes al resto de competidores la oportunidad de reestructurar sus propuestas y proyecciones económicas adaptándolas para veinte años. Igualmente, el contrato de concesión contemplaba la renovación automática por acuerdo mutuo con el Gobierno. Posteriormente, el gobierno benefició a Aerodom con dos ampliaciones del plazo, en 2001 y 2004, cada uno de ellas por cinco años, con lo que la duración final se colocó en treinta años, fecha que finalizaría en 2030. Esas ampliaciones de tiempo se acompañaron de otros beneficios.

Justificación de la elección.- La justificación para proclamar a Aerodom ganadora del concurso fueron, básicamente, según Vitelio Mejía: la “experiencia” de las empresas del consorcio Aerodom; ser la propuesta con «mejor factibilidad para sustentar el financiamiento proyectado, garantizando la menor afectación de los ingresos del Estado y ejecutándola con la mayor inversión, con recursos del financiamiento (no extraídos de los ingresos del Estado), en el menor tiempo posible».

El punto de la experiencia se refería, sobre todo, a la presencia en el consorcio de la estadounidense Ogden Aviation, con un 35% de participación, con gran experiencia en la industria aérea. También estaban presentes la canadiense Vancouver YVR Services, con el 5%, que iba a ser la responsable de las operaciones; y la constructora italiana Impregilo, con otro 5%. Nada más otorgarse el contrato, por razones inexplicadas, Ogden se salió del grupo, antes de que se formalizase siquiera la constitución de la empresa y sin notificar a las autoridades. Su porcentaje lo asumió el grupo dominicano Opasa, que ya detentaba el 55% de las acciones. Según expertos consultados, aquella modificación sustancial, en condiciones normales, podría haber bastado para anular la licitación. La experimentada YVR asistió muda al hecho de que se le desplazase de las labores de operaciones, al responsabilizar de las mismas a Alex Santana, quien fuera miembro de la comisión licitadora.

Por otra parte, de la remodelación y construcción de infraestructuras se hizo cargo la compañía dominicana Civilcad (luego llamada Sinercon), propiedad del primer presidente de Aerodom, Abraham Hazoury, con experiencia en la construcción hotelera, y no la italiana Impregilo, que aparecía en la oferta por su gran bagaje en ingeniería civil de aeropuertos.

En el renglón de experiencia también pesó mencionar en la propuesta el nombre de una serie de consultoras contratadas. Entre ellas, el grupo Banco Santander como "Asesores Financieros" y otra empresa española, INITEC, como consultora técnica.

El financiamiento.- Precisamente, la presencia del Banco Santander "aseguraba", según la comisión licitadora, una "mejor factibilidad para sustentar el financiamiento proyectado". La inversión comprometida por Aerodom para remodelar, ampliar y modernizar las terminales era de US$417 millones en los veinte años de duración, más US$85 millones en un Fondo de Promoción Turística. En la primera fase, Aerodom prometía desembolsar, en un plazo no superior a los tres meses de la firma del contrato, US$203 millones, para invertirlos en los tres primeros años de la concesión. Solo en el primer año, se obligaba a invertir un mínimo de US$33 millones. De ahí la importancia de que los beneficiados de la licitación no fueran unos insolventes o, al menos, tuvieran un financiamiento que asegurase los recursos.

El problema fue que el Banco Santander solo había manifestado una "voluntad condicional", no que estuviera garantizada la financiación. El escollo principal era que el préstamo a largo plazo no superaría el 70 % o 75 % y los socios del consorcio tendrían que poner "no menos del 25 % del coste total del proyecto". Aerodom debía aportar más de US$50 millones, y los socios principales dominicanos (Abraham Hazoury y Jesús Barderas) no disponían de tal solvencia.

La situación hizo que difirieran inversiones y recurriesen a los ingresos diarios de los aeropuertos, además de abaratar los proyectos prometidos. Por ejemplo, un aspecto con el que Aerodom quiso deslumbrar a sus evaluadores fue el diseño de los proyectos arquitectónicos, con una fascinante presentación de ilustraciones maravillosas con el aspecto final de las terminales remodeladas. La firma contratada por Aerodom para tales menesteres fue Fred Goico K. y Asociados, de amplia trayectoria. Sin embargo, una vez firmado el contrato de concesión, no se sabe si únicamente por la falta de financiamiento, se cambiaron todos esos diseños y las construcciones se harían diferentes, más baratas y, según se temían observadores del sector, más lucrativas para el concesionario. Tanto fue así que el arquitecto Fred Goico lo denunció: "AERODOM incumple el contrato con el Estado Dominicano" (Listín Diario, 14 de octubre de 2004).

Fuentes: Fragmentos de pronunciamientos del presidente Luis Abinader al anunciar la renegociación con Aerodom, consideraciones del abogado Jottin Cury Elías, periódico Listín Diario, 14 de octubre de 2004, Consultoría técnica Initec, Diario Libre, Revista Rumbo (número 233, 20 de julio de 1998) y archivos periodísticos.